Por: Arturo Moscoso Moreno
El 24 de julio de 2008 la Asamblea Constituyente ecuatoriana, luego de un período de labores de más de 7 meses, aprobó un proyecto de nueva Constitución para el Ecuador. Proceso que no estuvo exento de polémica, primero por la arrogación de funciones por parte de este ente, constituyéndose en una especie de órgano omnímodo y omnipotente, que aprobó leyes y unas entelequias pseudo jurídicas llamadas “mandatos” que todos los ecuatorianos estábamos obligadas a acatar, violando la Constitución vigente y además, su propio Estatuto de creación.
En segundo lugar, por la aprobación de más del 80% del articulado de la Constitución en apenas dos meses, cuando los otros cinco se habían dedicado a labores para las cuales no fueron elegidos, como la aprobación de leyes y mandatos, aprobándose la mayoría de artículos en los últimos 7 día de trabajo de la Asamblea.
En tercer lugar, por la modificación de artículos aprobados por la Asamblea por parte del Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, el abogado Alexis Mera y por una Comisión de Redacción, lo que en palabras del Fiscal General de la Nación, podría incluso anular todo el proceso.
Dentro de todas las críticas que se han levantado en contra de este proyecto de Constitución, hay una que se repite constantemente y es aquella de que este proyecto le asigna demasiados poderes al Presidente de la República, consagrando un régimen “hiperpresidencialista”, es decir un régimen presidencialista autoritario o autocrático, en el cual el principio de división de poderes, esencial para el Estado de Derecho y por ende, para la democracia, se ve socavado en perjuicio de las funciones legislativa y judicial y a favor de la ejecutiva.
Con el propósito de determinar hasta que punto el proyecto de Constitución aprobado por la Asamblea Constituyente consagra este “hiperpresidencialimo”, voy a publicar hasta el día del referéndum una serie de artículos que recogen un análisis que hice del proyecto constitucional.
Pongo a su consideración la primera parte:
ESTADO DE DERECHO Y DEMOCRACIA
Fue el francés Montesquieu quien, en el capítulo denominado De la Constitución de Inglaterra de su obra Del Espíritu de las Leyes (1748), estableció la teoría de la división de poderes, uno de los pilares fundamentales del Estado de Derecho. Dice en Del Espíritu de las Leyes:
“Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo que dependen del derecho civil”.[1]
Mas adelante, Montesquieu aborda el sistema de pesos y contrapesos como una forma de preservar la libertad por medio de un freno a los poderes:
“He aquí, pues, la constitución fundamental del Gobierno al que nos referimos: el cuerpo legislativo está compuesto de dos partes, cada una de las cuales tendrá sujeta a la otra por su mutua facultad de impedir, y ambas estarán frenadas por el poder ejecutivo que lo estará a su vez por el legislativo. Los tres poderes permanecerán así en reposo o inacción, pero, como por el movimiento necesario de las cosas, están obligados a moverse, se verán forzados a hacerlo de común acuerdo”.[2]
El inglés John Locke, al estudiar la implementación práctica del principio de división de poderes en su Ensayo sobre el gobierno civil, idea una división del poder en ejecutivo, legislativo, federativo y de prerrogativa. El legislativo será el que cree las normas, el ejecutivo el que las aplique. El federativo se encargará de las relaciones internacionales. Y el de prerrogativa, que algunos autores señalan que es más bien parte del poder ejecutivo, lo describe como la capacidad discrecional de actuar para buscar el bien público.
Es necesario señalar que el Estado de Derecho se deriva de las tradiciones políticas y jurídicas del liberalismo, así Kant, Adam Smith o John Stuart Mill coinciden en manifestar que los individuos alcanzan su plenitud cuando el Estado es únicamente garante de la seguridad pública y de los derechos elementales, brindando esos criterios mínimos para definirlo. Una gran mayoría de autores, sin embargo, coincide en que los elementos constitutivos del Estado de Derecho son: a) La división de poderes; b) El imperio de la ley; c) La seguridad jurídica; d) La legalidad de la administración; e) Garantía de los derechos y libertades fundamentales; e) Control constitucional de la ley; y, f) Independencia judicial, aunque se considera que la mayoría de estos elementos están englobados dentro de los criterios mínimos establecidos.
A lo largo de la historia han habido innumerables intentos por superar el modelo liberal de Estado de Derecho alegando la insuficiencia de este para atender las necesidades sociales, sin embargo de lo cual no se ha podido plantear hasta ahora una opción válida diferente.
“El siglo XX ha contemplado cómo estas críticas políticas se convirtieron en movimientos sociales que consideraron necesario el sacrificio de, entre otras instituciones, el Estado liberal de derecho. Sin embargo, en nuestra época los principios liberales han sido reivindicados por prácticamente todos los movimientos políticos razonables como el marco de acción necesario para el planteamiento de sus demandas y el desarrollo de sus estrategias. Esto ha requerido, sin embargo, la combinación del liberalismo con el método democrático”.[3]
Así, las constituciones derivadas de los principios del Estado de Derecho han buscado establecer claramente los límites del poder político con respecto a los derechos y libertades fundamentales a través del establecimiento de una serie de garantías constitucionales, mismas que deberían, al menos garantizar la igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos para formular sus preferencias, manifestar públicamente esas preferencias y recibir por parte del gobierno una igualdad de trato en razón de esas preferencias o a pesar de ellas, conforme lo manifiesta Robert Dahl.[4]
“Para mí estas tres condiciones son fundamentales, aunque quizá no suficientes, a la existencia de la democracia, y para que se den entre el gran número de habitantes de que constan la mayoría de los Estados-naciones actuales, las instituciones sociales de estos países deben garantizar, cuando menos, las ocho cláusulas que se describen en el cuadro 1.1”.[5]
Dahl establece entonces una escala teórica de 8 cláusulas o características institucionales[6] a ser garantizadas y que se engloban en las garantías expresadas más arriba y que podrían servir para contrastar distintos regímenes políticos. De esta forma Dahl establece un concepto operativo de democracia, es decir un concepto claro y mínimo al que acuden gran número de autores y cientistas políticos al momento de medir la democracia en uno o varios países.
Tomando este concepto mínimo analizado podemos establecer grados de democratización de diferentes regímenes y crear un continuo entre democracia o poliarquía y una autocracia o autoritarismo en que la primera esta en un extremo de la línea y la segunda en el extremo contrario.
Así por ejemplo, Karl Loewestein[7] manifiesta que existen dos formas de organización de los regímenes políticos, las autocracias, que son aquellas que concentran el poder en manos de una o pocas personas, no está sujeta a control alguno y no reconocen la soberanía popular; y los regímenes democráticos en donde el poder de distribuye entre varios órganos sujetos a control, reconociéndose la soberanía popular. Dentro de los primeros incluye al “hiperpresidencialismo”, pero ya volveremos sobre ello.
PRESIDENCIALISMO E HIPERPRESIDENCIALISMO
A partir de las ideas analizadas, los países occidentales han adoptado y sostenido la necesidad de establecer una división de poderes en que el poder sea contenido por el poder, evitando la arbitrariedad que provoca la concentración de poderes en un mismo ente.
La forma en que esta separación de poderes se organiza nos permite distinguir entre formas de gobierno presidenciales o parlamentarias, existiendo en la primera una independencia mutua entre el ejecutivo y el legislativo, habiendo una separación absoluta de poderes, mientras que en parlamentarismo esta separación es atenuada.
La conjugación entre Jefe de Estado y de Gobierno y de la Administración Pública en la persona del Presidente de la República es la característica fundamental del presidencialismo, en que a diferencia del régimen parlamentario, la mayoría de procedimientos administrativos y los asuntos estatales se concentran en una sola persona.
Fue Estados Unidos de Norteamérica el primero que, al independizarse de Gran Bretaña, adoptó el sistema presidencialista, cuando en el mundo occidental aún se vivía bajo regímenes monárquicos.
Cuando las colonias latinoamericanas se independizaron de España, adoptaron la forma de organización política de los Estados Unidos, el régimen presidencial, pero con varias modificaciones que fortalecían el poder ejecutivo en perjuicio del legislativo, robusteciendo la figura presidencial mediante la ampliación de poderes por encima de los que posee el Presidente de EE.UU., como por ejemplo la iniciativa de ley en ciertas materias, convocatoria a periodos extraordinarios a la legislatura, urgencia en ciertos proyectos de ley, poder de veto, a las que hay que sumarles las facultades de que dispone en los estados de excepción o emergencia.
Esta forma de presidencialismo ha sido bautizada por algunos autores como “cesarismo representativo”, para los que el régimen…
“… si funciona correctamente, se diferencia de la dictadura, por el hecho de que el poder del jefe de Estado no es ilimitado ni arbitrario, que existe según una regla constitucional preestablecida, que respeta las otras instituciones y garantiza las libertades públicas, que su autoridad política proviene de una elección popular competitiva y es limitada en el tiempo, el cual posee amplios poderes de los cuales sólo responde ante el pueblo que lo eligió, aún cuando comparte el poder del Estado con un parlamento con prerrogativas limitadas, ya que el ejecutivo se convierte en colegislador”.[8]
Sin embargo, cuando se quiebra la independencia de la función judicial y la irrevocabilidad recíproca entre el ejecutivo y el legislativo, produciéndose un desequilibrio tal entre las atribuciones del ejecutivo y del legislativo, que se pueda llegar a una confusión de poderes, el régimen se ubica en una posición cercana a regímenes autocráticos y no duda en exteriorizar medidas autoritarias o despóticas, estamos frente a lo que llama Nogueira “presidencialismo autoritario”[9] y lo que Loewenstein califica como “hiperpresidencialismo”, “neopresidencialismo” o “bonapartismo”[10], que tienen la fachada de reconocer los principios del Estado de Derecho y el respeto a la democracia, pero que concentran el poder en pocas manos y simulan ser una democracia para beneficiarse del prestigio asociado a ésta.
Para que el presidencialismo no vaya hacia su forma hiper es necesario que se cumpla con algunos presupuestos fundamentales, como son el voto popular en elecciones libres y transparentes, instituciones sólidas y autónomas que sean un contrapeso para el Ejecutivo, la garantía de una alternabilidad en el poder.
“Sin que se cumplan esas condiciones, el presidencialismo tiende a transformarse, incluso cuando el Presidente es electo en comicios libres, en una forma autoritaria y personalista de ejercer el poder, y en una fórmula para eliminar o reducir la capacidad de las instituciones para actuar como factores de equilibrio”.[11]
[1] Montesquieu, Charles de Secondat, Del Espíritu de las Leyes, Madrid, Tecnos, 4ª Ed., 1998, pp. 107
[2] Ibídem, pp. 107 - 108
[3] Rodríguez Cepeda, Jesús, Estado de Derecho y Democracia, México, Instituto Federal Electoral,
[4] Dahl, Robert A., La Poliarquia, Madrid, Tecnos, 1989, pp.14
[5] Ibídem
[6] Las 8 cláusulas que describe Dahl son: 1. Libertad de asociación; 2. Libertad de expresión; 3. Libertad de voto; 4. Elegibilidad para el servicio público; 5. Libertad para que los líderes políticos compitan en busca de apoyo; 6. Diversidad de fuentes de información; 7. Elecciones libres e imparciales; 8. Instituciones que garanticen que la política del gobierno dependa de los votos y demás formas de expresar las preferencias.
[7] Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1983
[8] Nogueira Alcalá, Humberto, “El Presidencialismo en la práctica política”, Revista Nueva Sociedad No. 77, Santiago de Chile, mayo-junio 1985, pp. 88
[9] Nogueira Alcalá, Humberto, “El Presidencialismo en la práctica política”, Revista Nueva Sociedad No. 77, Santiago de Chile, mayo-junio 1985, pp. 88
[10] Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1983
[11] Márquez, Trino, “Presidencialismo, Autoritarismo y Culto a la Personalidad (Hugo Chávez y el Ejercicio del Poder)”, Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura, Año/Vol. X, número 002, Caracas, 2004, pp. 58
En segundo lugar, por la aprobación de más del 80% del articulado de la Constitución en apenas dos meses, cuando los otros cinco se habían dedicado a labores para las cuales no fueron elegidos, como la aprobación de leyes y mandatos, aprobándose la mayoría de artículos en los últimos 7 día de trabajo de la Asamblea.
En tercer lugar, por la modificación de artículos aprobados por la Asamblea por parte del Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, el abogado Alexis Mera y por una Comisión de Redacción, lo que en palabras del Fiscal General de la Nación, podría incluso anular todo el proceso.
Dentro de todas las críticas que se han levantado en contra de este proyecto de Constitución, hay una que se repite constantemente y es aquella de que este proyecto le asigna demasiados poderes al Presidente de la República, consagrando un régimen “hiperpresidencialista”, es decir un régimen presidencialista autoritario o autocrático, en el cual el principio de división de poderes, esencial para el Estado de Derecho y por ende, para la democracia, se ve socavado en perjuicio de las funciones legislativa y judicial y a favor de la ejecutiva.
Con el propósito de determinar hasta que punto el proyecto de Constitución aprobado por la Asamblea Constituyente consagra este “hiperpresidencialimo”, voy a publicar hasta el día del referéndum una serie de artículos que recogen un análisis que hice del proyecto constitucional.
Pongo a su consideración la primera parte:
ESTADO DE DERECHO Y DEMOCRACIA
Fue el francés Montesquieu quien, en el capítulo denominado De la Constitución de Inglaterra de su obra Del Espíritu de las Leyes (1748), estableció la teoría de la división de poderes, uno de los pilares fundamentales del Estado de Derecho. Dice en Del Espíritu de las Leyes:
“Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo que dependen del derecho civil”.[1]
Mas adelante, Montesquieu aborda el sistema de pesos y contrapesos como una forma de preservar la libertad por medio de un freno a los poderes:
“He aquí, pues, la constitución fundamental del Gobierno al que nos referimos: el cuerpo legislativo está compuesto de dos partes, cada una de las cuales tendrá sujeta a la otra por su mutua facultad de impedir, y ambas estarán frenadas por el poder ejecutivo que lo estará a su vez por el legislativo. Los tres poderes permanecerán así en reposo o inacción, pero, como por el movimiento necesario de las cosas, están obligados a moverse, se verán forzados a hacerlo de común acuerdo”.[2]
El inglés John Locke, al estudiar la implementación práctica del principio de división de poderes en su Ensayo sobre el gobierno civil, idea una división del poder en ejecutivo, legislativo, federativo y de prerrogativa. El legislativo será el que cree las normas, el ejecutivo el que las aplique. El federativo se encargará de las relaciones internacionales. Y el de prerrogativa, que algunos autores señalan que es más bien parte del poder ejecutivo, lo describe como la capacidad discrecional de actuar para buscar el bien público.
Es necesario señalar que el Estado de Derecho se deriva de las tradiciones políticas y jurídicas del liberalismo, así Kant, Adam Smith o John Stuart Mill coinciden en manifestar que los individuos alcanzan su plenitud cuando el Estado es únicamente garante de la seguridad pública y de los derechos elementales, brindando esos criterios mínimos para definirlo. Una gran mayoría de autores, sin embargo, coincide en que los elementos constitutivos del Estado de Derecho son: a) La división de poderes; b) El imperio de la ley; c) La seguridad jurídica; d) La legalidad de la administración; e) Garantía de los derechos y libertades fundamentales; e) Control constitucional de la ley; y, f) Independencia judicial, aunque se considera que la mayoría de estos elementos están englobados dentro de los criterios mínimos establecidos.
A lo largo de la historia han habido innumerables intentos por superar el modelo liberal de Estado de Derecho alegando la insuficiencia de este para atender las necesidades sociales, sin embargo de lo cual no se ha podido plantear hasta ahora una opción válida diferente.
“El siglo XX ha contemplado cómo estas críticas políticas se convirtieron en movimientos sociales que consideraron necesario el sacrificio de, entre otras instituciones, el Estado liberal de derecho. Sin embargo, en nuestra época los principios liberales han sido reivindicados por prácticamente todos los movimientos políticos razonables como el marco de acción necesario para el planteamiento de sus demandas y el desarrollo de sus estrategias. Esto ha requerido, sin embargo, la combinación del liberalismo con el método democrático”.[3]
Así, las constituciones derivadas de los principios del Estado de Derecho han buscado establecer claramente los límites del poder político con respecto a los derechos y libertades fundamentales a través del establecimiento de una serie de garantías constitucionales, mismas que deberían, al menos garantizar la igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos para formular sus preferencias, manifestar públicamente esas preferencias y recibir por parte del gobierno una igualdad de trato en razón de esas preferencias o a pesar de ellas, conforme lo manifiesta Robert Dahl.[4]
“Para mí estas tres condiciones son fundamentales, aunque quizá no suficientes, a la existencia de la democracia, y para que se den entre el gran número de habitantes de que constan la mayoría de los Estados-naciones actuales, las instituciones sociales de estos países deben garantizar, cuando menos, las ocho cláusulas que se describen en el cuadro 1.1”.[5]
Dahl establece entonces una escala teórica de 8 cláusulas o características institucionales[6] a ser garantizadas y que se engloban en las garantías expresadas más arriba y que podrían servir para contrastar distintos regímenes políticos. De esta forma Dahl establece un concepto operativo de democracia, es decir un concepto claro y mínimo al que acuden gran número de autores y cientistas políticos al momento de medir la democracia en uno o varios países.
Tomando este concepto mínimo analizado podemos establecer grados de democratización de diferentes regímenes y crear un continuo entre democracia o poliarquía y una autocracia o autoritarismo en que la primera esta en un extremo de la línea y la segunda en el extremo contrario.
Así por ejemplo, Karl Loewestein[7] manifiesta que existen dos formas de organización de los regímenes políticos, las autocracias, que son aquellas que concentran el poder en manos de una o pocas personas, no está sujeta a control alguno y no reconocen la soberanía popular; y los regímenes democráticos en donde el poder de distribuye entre varios órganos sujetos a control, reconociéndose la soberanía popular. Dentro de los primeros incluye al “hiperpresidencialismo”, pero ya volveremos sobre ello.
PRESIDENCIALISMO E HIPERPRESIDENCIALISMO
A partir de las ideas analizadas, los países occidentales han adoptado y sostenido la necesidad de establecer una división de poderes en que el poder sea contenido por el poder, evitando la arbitrariedad que provoca la concentración de poderes en un mismo ente.
La forma en que esta separación de poderes se organiza nos permite distinguir entre formas de gobierno presidenciales o parlamentarias, existiendo en la primera una independencia mutua entre el ejecutivo y el legislativo, habiendo una separación absoluta de poderes, mientras que en parlamentarismo esta separación es atenuada.
La conjugación entre Jefe de Estado y de Gobierno y de la Administración Pública en la persona del Presidente de la República es la característica fundamental del presidencialismo, en que a diferencia del régimen parlamentario, la mayoría de procedimientos administrativos y los asuntos estatales se concentran en una sola persona.
Fue Estados Unidos de Norteamérica el primero que, al independizarse de Gran Bretaña, adoptó el sistema presidencialista, cuando en el mundo occidental aún se vivía bajo regímenes monárquicos.
Cuando las colonias latinoamericanas se independizaron de España, adoptaron la forma de organización política de los Estados Unidos, el régimen presidencial, pero con varias modificaciones que fortalecían el poder ejecutivo en perjuicio del legislativo, robusteciendo la figura presidencial mediante la ampliación de poderes por encima de los que posee el Presidente de EE.UU., como por ejemplo la iniciativa de ley en ciertas materias, convocatoria a periodos extraordinarios a la legislatura, urgencia en ciertos proyectos de ley, poder de veto, a las que hay que sumarles las facultades de que dispone en los estados de excepción o emergencia.
Esta forma de presidencialismo ha sido bautizada por algunos autores como “cesarismo representativo”, para los que el régimen…
“… si funciona correctamente, se diferencia de la dictadura, por el hecho de que el poder del jefe de Estado no es ilimitado ni arbitrario, que existe según una regla constitucional preestablecida, que respeta las otras instituciones y garantiza las libertades públicas, que su autoridad política proviene de una elección popular competitiva y es limitada en el tiempo, el cual posee amplios poderes de los cuales sólo responde ante el pueblo que lo eligió, aún cuando comparte el poder del Estado con un parlamento con prerrogativas limitadas, ya que el ejecutivo se convierte en colegislador”.[8]
Sin embargo, cuando se quiebra la independencia de la función judicial y la irrevocabilidad recíproca entre el ejecutivo y el legislativo, produciéndose un desequilibrio tal entre las atribuciones del ejecutivo y del legislativo, que se pueda llegar a una confusión de poderes, el régimen se ubica en una posición cercana a regímenes autocráticos y no duda en exteriorizar medidas autoritarias o despóticas, estamos frente a lo que llama Nogueira “presidencialismo autoritario”[9] y lo que Loewenstein califica como “hiperpresidencialismo”, “neopresidencialismo” o “bonapartismo”[10], que tienen la fachada de reconocer los principios del Estado de Derecho y el respeto a la democracia, pero que concentran el poder en pocas manos y simulan ser una democracia para beneficiarse del prestigio asociado a ésta.
Para que el presidencialismo no vaya hacia su forma hiper es necesario que se cumpla con algunos presupuestos fundamentales, como son el voto popular en elecciones libres y transparentes, instituciones sólidas y autónomas que sean un contrapeso para el Ejecutivo, la garantía de una alternabilidad en el poder.
“Sin que se cumplan esas condiciones, el presidencialismo tiende a transformarse, incluso cuando el Presidente es electo en comicios libres, en una forma autoritaria y personalista de ejercer el poder, y en una fórmula para eliminar o reducir la capacidad de las instituciones para actuar como factores de equilibrio”.[11]
[1] Montesquieu, Charles de Secondat, Del Espíritu de las Leyes, Madrid, Tecnos, 4ª Ed., 1998, pp. 107
[2] Ibídem, pp. 107 - 108
[3] Rodríguez Cepeda, Jesús, Estado de Derecho y Democracia, México, Instituto Federal Electoral,
[4] Dahl, Robert A., La Poliarquia, Madrid, Tecnos, 1989, pp.14
[5] Ibídem
[6] Las 8 cláusulas que describe Dahl son: 1. Libertad de asociación; 2. Libertad de expresión; 3. Libertad de voto; 4. Elegibilidad para el servicio público; 5. Libertad para que los líderes políticos compitan en busca de apoyo; 6. Diversidad de fuentes de información; 7. Elecciones libres e imparciales; 8. Instituciones que garanticen que la política del gobierno dependa de los votos y demás formas de expresar las preferencias.
[7] Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1983
[8] Nogueira Alcalá, Humberto, “El Presidencialismo en la práctica política”, Revista Nueva Sociedad No. 77, Santiago de Chile, mayo-junio 1985, pp. 88
[9] Nogueira Alcalá, Humberto, “El Presidencialismo en la práctica política”, Revista Nueva Sociedad No. 77, Santiago de Chile, mayo-junio 1985, pp. 88
[10] Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1983
[11] Márquez, Trino, “Presidencialismo, Autoritarismo y Culto a la Personalidad (Hugo Chávez y el Ejercicio del Poder)”, Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura, Año/Vol. X, número 002, Caracas, 2004, pp. 58
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