Por: Arturo Moscoso Moreno
EL HIPERPRESIDENCIALISMO EN EL ECUADOR
Dentro de los regímenes latinoamericanos, Ecuador no ha sido la excepción y a partir de su primera Constitución de 1830 adoptó el presidencialismo como forma de gobierno, lo que se ha mantenido en todas las constituciones que hemos tenido (19), sin que hayamos tenido nunca algún intervalo parlamentario. A lo sumo lo que ha habido es la oscilación entre legislatura unicameral o bicameral o la existencia o no de la vicepresidencia. También ha existido en algunas ocasiones la representación corporativa en el parlamento.
Para tratar de entender el por qué las constituciones en el Ecuador no se mantienen en el tiempo, creo importante citar a Fabián Corral:
“Todas las constituciones ecuatorianas son el resultado de golpes de Estado, declinación de dictaduras, convenciones nacionales y asambleas constituyentes, que han estado marcadas por el caudillismo, el militarismo o por la reacción a esos fenómenos. Los cuartelazos son la clave para entender la índole de las cartas políticas, ya sea porque algunas contienen las propuestas del hombre fuerte y las ideologías de sus inspiradores, o ya por el afán de asegurar al “nunca más” a los golpes de Estado”.[1]
El último período democrático inicia en 1978 con la aprobación en referéndum de un proyecto de Constitución elaborado por una comisión de especialistas, la que triunfó por sobre la Constitución de 1945 revisada, y que se promulgaría el 10 de agosto de 1979. Esta Constitución conservaba varias de las disposiciones presidenciales de las anteriores, y más bien le otorgaba nuevos poderes al Presidente como la declaración del estado de emergencia y la suspensión de las garantías constitucionales; la aprobación de decretos económicos de emergencia; una opción plebiscitaria sin requisitos previos. Por su parte, el Congreso se volvió unicameral; podía someter a interpelación a los Ministros de Estado, e incluso censurarlos, obligándolos a dimitir; podía nombrar miembros en el Tribunal Supremo, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Electoral; y por último, podía incapacitar al Presidente.
Sin embargo, desde 1979 la tónica ha sido el continuo enfrentamiento entre los poderes ejecutivo y legislativo, lo que ha tenido a la democracia ecuatoriana al borde del colapso. Ya en 1983 el Congreso aprobó las primeras reformas constitucionales inaugurando una serie de transformaciones a la Constitución que han sido utilizadas mas como paliativos a conflictos políticos coyunturales que soluciones a largo plazo.
La década de los noventa en el Ecuador también fue gran de agitación social y política, se inaugura encontrando a Rodrigo Borja en la Presidencia de la República, elegido en 1988, que en las elecciones de medio período, que para esa época aún se mantenían en la Constitución, había perdido un gran número de diputados de su bloque legislativo en el Congreso, lo que le generó fuertes enfrentamientos con este ente durante sus dos últimos años de gobierno. Se elegiría luego como Presidente a Sixto Durán Ballén, el que venía con un programa de apertura económica, calificado de “neoliberal” por sus opositores y que generó gran rechazo en los sectores sociales y de izquierda y fuertes enfrentamientos con el Congreso, lo que causo incluso la pérdida de su Vicepresidente, Alberto Dahik, mentalizador de las reformas económicas. Terminado el gobierno de Durán Ballén en 1996, triunfa en las elecciones el candidato populista Abdalá Bucaram por sobre el candidato de la derecha, Jaime Nebot.
Bucaram se posesiona en agosto de 1996 y pese a sus varios ofrecimientos populistas, la política económica se mantiene estable. Existen importantes análisis sobre el gobierno de Bucaram y su caída como el de Carlos de la Torre[2], pero no es la intención de este trabajo profundizar sobre este tema. Simplemente señalaremos que el 5 de febrero de 1997, apenas 6 meses después de posesionado en el cargo, luego de importantes movilizaciones sociales y políticas y un enfrentamiento fortísimo con el Congreso, Bucaram es destituido inconstitucionalmente por éste, alegando “incapacidad mental”.
Luego de algunas confusiones y manipulaciones sobre la sucesión presidencial, el Congreso elige al Fabián Alarcón como “Presidente Interino”, figura que no constaba en la Constitución. En mayo de 1997 el mandato de Alarcón es ratificado en una consulta popular en la que también se resolvió la convocatoria a una Asamblea Constituyente.
LA CONSTITUCIÓN DE 1998
El 30 de noviembre de 1997 se llevan a cabo las elecciones para asambleístas constitucionales, cuya mayoría queda en manos de partidos denominados de derecha (Partido Social Cristiano, Democracia Popular y FRA), los que se hacen con la mesa directiva, nombrando Presidente de la Asamblea a Osvaldo Hurtado de la Democracia Popular. La Asamblea se inaugura el 20 de diciembre de 1997 en Ambato, pero la mayor parte de su trabajo lo haría en la Academia de Guerra en Sangolquí y luego en la Universidad Andina. Se clausuró el 5 de junio de 1998 y la versión codificada de la Constitución se publicó en el Registro Oficial el 11 de agosto de 1998, fecha en que entró en vigencia.
Se ha dicho que la Constitución de 1998 tiene un carácter privatista o privatizador, sin embargo lo que si se le reconoce es su gran amplitud en cuanto a derechos humanos y ciudadanos. También se sostiene que esta Constitución, pese a nuestra larga historia de un “presidencialismo fortalecido”, consagró el “hiperpresidencialismo”, porque se creyó que una forma de evitar las continuas confrontaciones entre el ejecutivo y el legislativo sería el de reforzar al primero en detrimento del segundo.
“Así, desde 1979, se han intentado toda una serie de reformas políticas destinadas a robustecer el poder del presidente y del Ejecutivo, a costa de los otros poderes del Estado.
Estos esfuerzos culminaron con la Constitución de 1998, en la cual las atribuciones presidenciales fueron tan aumentadas, que se ha podido llegar a hablar de una especie de “hiperpresidencialismo” ecuatoriano”.[3]
Este hiperpresidencialismo del que nos habla Bustamante lo podemos encontrar en varias disposiciones constitucionales que analizaremos rápidamente.
Las principales atribuciones del Presidente de la República están contempladas en el artículo 171 de la Constitución de 1998. Dentro de estas facultades, el numeral 5 le otorga potestades legislativas a través de la expedición de reglamentos, que en no pocos casos, llegan a modificar leyes e incluso, en base a lo estipulado en el numeral 9 del mismo artículo, el Presidente pudo dictar el denominado Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, que se ha constituido en un cuerpo legal autónomo que no reglamenta ninguna ley.
El Presidente es también un “colegislador” debido a sus facultades de veto consagradas en los artículos 153 y 154 de la Constitución, además de su iniciativa legislativa exclusiva en materia tributaria, penal, presupuestaria y en relación a la división político administrativa del país, conforme al Art. 146. Los artículos 155 y 156 le facultan enviar al Congreso proyectos económicos calificados de urgentes.
Los artículos 104 y 283 le otorgan al Presidente la facultad privativa de convocar a consulta popular. De estos artículos se valió el Presidente Rafael Correa para llamar a consulta popular a fin de convocar a la Asamblea Constituyente que acaba de terminar[4].
Conforme al artículo 109, la revocatoria del mandato afecta únicamente a legisladores, prefectos y alcaldes, no siendo posible la revocatoria del mandato del Presidente de la República.
El artículo 130 establece que en caso de que un Ministro de Estado sea censurado, es facultad del Presidente decidir si este permanece o no en el cargo. Desde 1998 son pocos los ministros censurados que han renunciado o han sido cesados por el Presidente.
EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN DE 2008
En el proyecto de Constitución aprobado el pasado 24 de julio, las facultades del Presidente están previstas en el artículo 147, son algunas menos que las establecidas en la Constitución de 1998, pero son bastante similares. Se mantiene la potestad reglamentaria y la posibilidad de dictar el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva o algún instrumento similar. Mantiene sus facultades de colegislación, sus facultades de veto y la iniciativa legislativa sigue siendo de su exclusividad en proyectos de ley que creen, modifiquen o supriman impuestos, aumenten el gasto público o modifiquen la división político administrativa del país. De conformidad con el artículo 140, el Presidente sigue facultado para enviar proyectos en materia económica calificados de urgentes. Mantiene la capacidad de convocar a consulta popular, aunque deja de ser privativa del Presidente, pero éste puede hacerla sobre cualquier asunto que estime conveniente, lo que podría transformar a nuestra democracia en plebiscitaria, y adicionalmente, todas las preguntas deben contar con el visto bueno de la Corte Constitucional.
Hasta aquí podemos ver que el tan criticado “hiperpresidencialismo” que se consagró en la Constitución de 1998, tan criticado por el Ministro de Gobierno y “Percepciones”, Fernando Bustamante o por asambleístas que antes pregonaban una “ruptura” con el establishment, se mantiene casi inalterado e incluso en ciertos aspectos, reforzado.
Pero todavía hay otros aspectos para analizar en el proyecto de Constitución. En el artículo 261 se establece que el Estado central, es decir, el Presidente, tendrá facultades, aunque en algunos casos delegables, en lo que respecta a seguridad nacional, relaciones internacionales, registro de personas y control migratorio, políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria, fiscal y monetaria, comercio exterior, endeudamiento, planificación nacional, políticas de educación, salud, seguridad social, vivienda, áreas protegidas, recursos forestales, desastres naturales, aplicación de tratados internacionales, espectro electromagnético, telecomunicaciones, puertos y aeropuertos, recursos energéticos, minerales, hidrocarburíferos, hídricos, biodiversidad y forestación, control y administración de empresas públicas nacionales. Estas facultades que fortalecen al Estado central en desmedro de los municipios y las autunomías, al depender enteramente del Presidente, que es quien en definitiva decide en todas estas materias, evidentemente aumentan sus facultades con respecto a la Constitución vigente.
Se podría pensar que un avance en contra del “hipepresidencialismo” con respecto a la Constitución de 1998 es el artículo 130 del proyecto que contempla la destitución del Presidente por parte del Legislativo por arrogarse funciones que no le competan constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional y por grave crisis política y conmoción interna. Sin embargo, aparte de la necesidad del dictamen favorable de la Corte Constitucional, organismo cuya fuente de origen es el Ejecutivo, como veremos más adelante, la destitución del Presidente acarrearía el llamamiento a elecciones anticipadas también de legisladores, en una especie de “muerte cruzada”, por lo que la legislatura difícilmente aplicaría este artículo. El artículo 148 del proyecto establece igual procedimiento para que el Presidente pueda disolver a la Asamblea Legislativa, pero manteniendo también la “muerte cruzada”. Además de que el Presidente se mantendría en el cargo hasta la posesión del nuevo Presidente (que podría ser el mismo), con la facultad de emitir decretos-leyes a su antojo, calculo yo, por un período no menor a 6 meses, y ya vimos lo que hizo Chaves en apenas dos días con su paquetazo de leyes en Venezuela.
Por otro lado, el artículo 131 del proyecto de Constitución vuelve a establecer, al igual que la Constitución de 1978, la destitución por parte del legislativo de los ministros de estado, mientras que el artículo 105 permite la revocatoria del mandato a cualquier autoridad, incluido el Presidente de la República, para lo cual se necesitaría el respaldo de un número no inferior al quince por ciento de inscritos en el registro electoral.
También podríamos pensar que estos son avances en cuanto a “desfortalecer” al Presidente de la República en el proyecto de Constitución gestado, pero es aquí en donde entra a jugar un papel importantísimo la denominada “cuarta función de Estado”, la “Función de Transparencia y Control Social” (FTCS), que tiene como cabeza al “Consejo de Participación Ciudadana y Control Social” (CPCCS) .
De acuerdo con el artículo 204 del proyecto de Constitución, “La Función de Transparencia y Control Social promoverá e impulsará el control de las entidades y organismos del sector público, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público, para que los realicen con responsabilidad, transparencia y equidad; fomentará e incentivará la participación ciudadana; protegerá el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y prevendrá y combatirá la corrupción”.
A su vez, el CPCCS, de conformidad con el artículo 207 del proyecto “promoverá e incentivará el ejercicio de los derechos relativos a la participación ciudadana, impulsará y establecerá mecanismos de control social en los asuntos de interés público, y designará a las autoridades que le corresponda de acuerdo con la Constitución y la ley. La estructura del Consejo será desconcentrada y responderá al cumplimiento de sus funciones”.
La FTCS, de acuerdo con el mismo artículo 204, está conformada, además del CPCCS, por la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las superintendencias. Los superintendentes, de acuerdo con el artículo 213 del proyecto, son designados por el CPCCS de una terna enviada por el Presidente, y a su vez, este Consejo nombra a los titulares de la Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fiscalía General del Estado y Contraloría General del Estado.
Se evidencia mediante este proceso cruzado, como el nombramiento de los miembros de la FTCS y del CPCCS dependen enteramente del Presidente de la República.
El CPCCS, de acuerdo con el artículo 208 del proyecto, también designa al Procurador General del Estado, de una terna enviada por el Presidente y a los miembros del Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de la Judicatura, luego de agotar el proceso de selección correspondiente.
Como podemos ver, el CPCCS, cuyos miembros, insistimos, mediante estos procedimientos cruzados, dependen enteramente del Presidente de la República, le quita la facultad al Legislativo de nominar a todos lo órganos de control, incluido el Consejo Nacional Electoral que conforma, junto con el Tribunal Contencioso Electoral la denominada “quinta función del Estado”, la “Función Electoral”; además de el proceso de selección de los miembros del CPCCS lo organizará y conducirá el Consejo Nacional Electoral.
Así, los miembros de todos los organismos de control y de los entes que vigilan el proceso electoral dependen y se deben al Presidente de la República.
EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN
Debemos señalar también que, junto con el proyecto de Constitución, la Asamblea Constituyente además aprobó un “Régimen de Transición” en caso de que el primero sea aprobado en el referéndum. El Régimen de Transición en su artículo 17 declararía, de ser aprobada la Constitución, concluidos los períodos de diputados elegidos el 15 de octubre de 2006 estableciendo que la Asamblea Constituyente se reunirá cinco días después de proclamados los resultados del referéndum a fin de conformar una “Comisión Legislativa y de Fiscalización”, comúnmente conocida como “Congresillo”, hasta que se elija y posesione a la nueva legislatura manteniendo la misma proporcionalidad política de la Asamblea, es decir con mayoría del movimiento de gobierno Alianza País y sus aliados. La Asamblea también nombrará inmediatamente a un Consejo Nacional Electoral transitorio.
Por otra parte, de conformidad con el artículo 29 del “Régimen de Transición”, el Congresillo nombrará, luego de 15 días de conformado, a los miembros del CPCCS, el que inmediatamente deberá nombrar a todas las autoridades de control detalladas en el artículo 208. No se establece en ninguno de los artículos de este “Régimen de Transición” que los miembros del CPCCS nombrados de acuerdo a este procedimiento deban ser sustituidos luego de las elecciones generales que serán convocadas, es decir quedaran en firme los nombrados por el Congresillo cuya mayoría pertenecería a Alianza País, el movimiento político del Presidente Correa, haciéndose evidente el absoluto dominio que tendría éste sobre todos los órganos de control, los judiciales y los electorales, rompiendo con los principios básicos del Estado de Derecho y de la Democracia detallados anteriormente y consagrándose un régimen muy cercano a la autocracia, pero disfrazado de democracia.
LA CORTE CONSTITUCIONAL
Capítulo aparte merece la denominada Corte Constitucional que sustituiría al Tribunal Constitucional. El artículo 429 del proyecto de Constitución señala que la Corte Constitucional “es el máximo órgano de control, interpretación constitucional y de administración de justicia en esta materia”. Sus nueve miembros se designarán por una comisión calificadora que estará integrada por dos personas nombradas por cada una de las funciones Legislativa, Ejecutiva y de Transparencia y Control Social.
Entre las atribuciones de la Corte Constitucional, aparte de las que le corresponden actualmente al Tribunal Constitucional, podemos señalar por ejemplo, que debe calificar previamente la constitucionalidad de las preguntas que se quieran hacer en una consulta popular, donde se pervierte la supuesta iniciativa general para convocar a consulta. Igualmente, se necesita un “dictamen de admisibilidad” de este ente para iniciar un juicio político en contra del Presidente, el que evidentemente no otorgará si sus miembros son nombrados por éste. Tiene iniciativa legislativa y también califica la constitucionalidad de las leyes vetadas por el Presidente. Puede autorizar al Presidente la disolución de la legislatura y permitirle, mientras se elige nuevos legisladores, la promulgación de decretos-leyes de urgencia económica, incrementado la iniciativa legislativa que tiene actualmente el Presidente. Inclusive, de acuerdo al artículo 439 del proyecto, se puede presentar ante este organismo una acción en contra de sentencias, autos y resoluciones, poniendo bajo su égida a la Función Judicial. Sus miembros no están sujetos al juicio político y tampoco pueden ser removidos por quienes los designen, estableciéndose una especie de autodepuración.
En el “Régimen de Transición” se establece que una vez que estén constituidas las nuevas funciones Legislativa, Ejecutiva y de Transparencia y de Control Social, se organizará una comisión calificadora para designar a los magistrados de la primera Corte Constitucional y el proceso del concurso será dictado por el CPCCS.
Se hace evidente como este organismo, la Corte Constitucional, será también cooptado por el Ejecutivo, al tener prácticamente la mayoría de votos de esta comisión calificadora, pues no solo tendrá los votos de la función Ejecutiva, sino también lo de la de Transparencia y de Control Social cuyos miembros dependen en su mayoría del Ejecutivo. Además las reglas de elección serán dictadas por el CPCCS, dependiente también del Ejecutivo.
CONCLUSIONES
En el Ecuador, como en la mayoría de Latinoamérica, desde nuestra primera Constitución Política se estableció el régimen presidencial como forma de gobierno, régimen en que la figura del Presidente y el Ejecutivo siempre han estado fortalecidas en desmedro de las otras funciones del Estado, teniendo su clímax con la Constitución de 1998.
Este fortalecimiento de la figura presidencial en lugar de permitir mayor gobernabilidad, lo que en realidad ha hecho es afectar negativamente al Ejecutivo, ya que los temas políticos coyunturales recaen directamente sobre el Presidente, lo que genera un confrontación directa entre Ejecutivo y Legislativo, lo que ha impedido que trabajen juntos en beneficio del país.
En el nuevo proyecto de Constitución elaborado por la Asamblea Constituyente, en lugar de atenuarse el presidencialismo tan criticado en la Constitución de 1998, se lo ha aumentado exponencialmente, consagrándose definitivamente un régimen hiperpresidencialista y autocrático en el Ecuador.
Esto se deduce, en primer lugar, de que la mayoría de disposiciones de la Constitución de 1998 que fueron tachadas de hipepresidencialistas se mantienen, salvo la destitución de ministros, pero que requiere de una mayoría de dos tercios muy difícil de lograr.
En segundo lugar, se crean una serie de entes y organismos que fortalecerán aún más al Ejecutivo. En contra de la lógica y la doctrina constitucional, que han demostrado la necesidad del establecimiento de tres funciones del Estado, se crean dos nuevas funciones, la “Función Electoral” y la “Función de Transparencia y Control Social”, que tiene como cabeza al “Consejo de Participación Ciudadana y Control Social” cuyos miembros tienen como fuente de origen al Ejecutivo, siendo éstos los organismos encargados de nombrar a todos los representantes de los órganos de control, y junto con el Ejecutivo y el Legislativo, nombrar a los miembros de la poderosísima Corte Constitucional.
Así, el Ejecutivo y el Presidente son la matriz de origen de un órgano del Estado, la Corte Constitucional, que como hemos podido analizar, se constituye en un poder que está por encima de los otros tres tradicionales y de los dos nuevos creados por la Asamblea. Esta súper poderosa Corte Constitucional, que además nacerá politizada desde su conformación gracias al “Régimen de Transición”, debido a su diseño institucional estará por sobre todos los poderes el Estado, resolverá los pedidos de consulta popular, revisará fallos de la Corte, Tratados Internacionales y además sus funcionarios no podrán ser destituidos ni enjuiciados.
Como la cereza del pastel al hiperpresidencialismo resultante del proyecto de Constitución, nos encontramos con el “Régimen de Transición”, mediante el cual el actual gobierno se asegura el dominio de la Función de Transparencia y Control Social y de su Consejo de Participación Ciudadana y Control Social y a través de este, de todos los organismos de control, de la Función Electoral y de la poderosa Corte Constitucional.
Estos súper poderes del Presidente tendrán como consecuencia, en primer lugar, que los conflictos y diferencias no se resuelvan a través de la negociación o el dialogo, sino a través de la amenaza y la imposición, lo que a su vez, convertirá al Presidente en el responsable de todo lo que acontezca, intensificando la pugna de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo y manteniendo en la calle a la polítca; y, en segundo lugar, se fortalecerá también el caudillismo y el clientelismo que tanto mal le han hecho al Ecuador.
En definitiva, en el proyecto de Constitución elaborado por la Asamblea Constituyente se consagra un régimen que rompe definitivamente con la división de poderes característica del Estado de Derecho y a su vez restringe los presupuestos mínimos que debe tener la Democracia, colocándose, dentro del continuo que analizamos arriba, muy cerca de una autocracia o hegemonía cerrada.
Para finalizar, citamos al actual Ministro de Gobierno y "Percepciones", Fernando Bustamante:
“De esta forma, aunque parezca contradictorio, un verdadero fortalecimiento de la posición del presidente, requiere al menos dos movimientos: a) uno que le devuelva corresponsabilidad al Congreso Nacional, en las tareas del Gobierno y que lo haga más imputable (y no menos), y b) otras que le devuelvan al Estado y los órganos representativos de la voluntad ciudadana, la capacidad de hacerse valer y de autonomizarse frente a los poderes fácticos que manipulan al Estado incluso desde las sombras”.[5]
[1] Corral B, Fabián, “Apuntes sobre Política y Democracia”, en Corral B., Fabián y Pérez Ordóñez, Diego: El Juego de la Democracia, 1ª Ed., Quito, Taurus Ecuador, 2005, pp. 73
[2] Ver: De la Torre, Carlos, Un solo toque: Populismo y Cultura Política en Ecuador, Quito, Centro Andino de Acción Popular, 1996
[3] Bustamante Fernando, “Hiperpresidencialismo”, Diario Hoy, 8 de septiembre de 2006, Quito
[4] Rafael Correa se posesiona como presidente el 15 de enero de 2007 y como había ofrecido en su campaña, firma el Decreto 002 de su Gobierno mediante el cual solicita al Tribunal Supremo Electoral (TSE) que llame de manera inmediata a consulta popular para que se decida convocar a una Asamblea Constituyente para redactar una nueva Constitución. La convocatoria la ampara en lo manifestado en el artículo 283 y en el numeral 2 del artículo 104 de la Constitución, pero elimina la frase “distintas de las previstas en el número anterior”, violando dichos artículos, primero por no ajustarse a lo estipulado en el Art. 283 que habla únicamente de reformas y no de asambleas, y luego, por la mutilación del Art. 104 que desvirtúa su sentido.
[5] Bustamante Fernando, “Hiperpresidencialismo”, Diario Hoy, 8 de septiembre de 2006, Quito
Dentro de los regímenes latinoamericanos, Ecuador no ha sido la excepción y a partir de su primera Constitución de 1830 adoptó el presidencialismo como forma de gobierno, lo que se ha mantenido en todas las constituciones que hemos tenido (19), sin que hayamos tenido nunca algún intervalo parlamentario. A lo sumo lo que ha habido es la oscilación entre legislatura unicameral o bicameral o la existencia o no de la vicepresidencia. También ha existido en algunas ocasiones la representación corporativa en el parlamento.
Para tratar de entender el por qué las constituciones en el Ecuador no se mantienen en el tiempo, creo importante citar a Fabián Corral:
“Todas las constituciones ecuatorianas son el resultado de golpes de Estado, declinación de dictaduras, convenciones nacionales y asambleas constituyentes, que han estado marcadas por el caudillismo, el militarismo o por la reacción a esos fenómenos. Los cuartelazos son la clave para entender la índole de las cartas políticas, ya sea porque algunas contienen las propuestas del hombre fuerte y las ideologías de sus inspiradores, o ya por el afán de asegurar al “nunca más” a los golpes de Estado”.[1]
El último período democrático inicia en 1978 con la aprobación en referéndum de un proyecto de Constitución elaborado por una comisión de especialistas, la que triunfó por sobre la Constitución de 1945 revisada, y que se promulgaría el 10 de agosto de 1979. Esta Constitución conservaba varias de las disposiciones presidenciales de las anteriores, y más bien le otorgaba nuevos poderes al Presidente como la declaración del estado de emergencia y la suspensión de las garantías constitucionales; la aprobación de decretos económicos de emergencia; una opción plebiscitaria sin requisitos previos. Por su parte, el Congreso se volvió unicameral; podía someter a interpelación a los Ministros de Estado, e incluso censurarlos, obligándolos a dimitir; podía nombrar miembros en el Tribunal Supremo, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Electoral; y por último, podía incapacitar al Presidente.
Sin embargo, desde 1979 la tónica ha sido el continuo enfrentamiento entre los poderes ejecutivo y legislativo, lo que ha tenido a la democracia ecuatoriana al borde del colapso. Ya en 1983 el Congreso aprobó las primeras reformas constitucionales inaugurando una serie de transformaciones a la Constitución que han sido utilizadas mas como paliativos a conflictos políticos coyunturales que soluciones a largo plazo.
La década de los noventa en el Ecuador también fue gran de agitación social y política, se inaugura encontrando a Rodrigo Borja en la Presidencia de la República, elegido en 1988, que en las elecciones de medio período, que para esa época aún se mantenían en la Constitución, había perdido un gran número de diputados de su bloque legislativo en el Congreso, lo que le generó fuertes enfrentamientos con este ente durante sus dos últimos años de gobierno. Se elegiría luego como Presidente a Sixto Durán Ballén, el que venía con un programa de apertura económica, calificado de “neoliberal” por sus opositores y que generó gran rechazo en los sectores sociales y de izquierda y fuertes enfrentamientos con el Congreso, lo que causo incluso la pérdida de su Vicepresidente, Alberto Dahik, mentalizador de las reformas económicas. Terminado el gobierno de Durán Ballén en 1996, triunfa en las elecciones el candidato populista Abdalá Bucaram por sobre el candidato de la derecha, Jaime Nebot.
Bucaram se posesiona en agosto de 1996 y pese a sus varios ofrecimientos populistas, la política económica se mantiene estable. Existen importantes análisis sobre el gobierno de Bucaram y su caída como el de Carlos de la Torre[2], pero no es la intención de este trabajo profundizar sobre este tema. Simplemente señalaremos que el 5 de febrero de 1997, apenas 6 meses después de posesionado en el cargo, luego de importantes movilizaciones sociales y políticas y un enfrentamiento fortísimo con el Congreso, Bucaram es destituido inconstitucionalmente por éste, alegando “incapacidad mental”.
Luego de algunas confusiones y manipulaciones sobre la sucesión presidencial, el Congreso elige al Fabián Alarcón como “Presidente Interino”, figura que no constaba en la Constitución. En mayo de 1997 el mandato de Alarcón es ratificado en una consulta popular en la que también se resolvió la convocatoria a una Asamblea Constituyente.
LA CONSTITUCIÓN DE 1998
El 30 de noviembre de 1997 se llevan a cabo las elecciones para asambleístas constitucionales, cuya mayoría queda en manos de partidos denominados de derecha (Partido Social Cristiano, Democracia Popular y FRA), los que se hacen con la mesa directiva, nombrando Presidente de la Asamblea a Osvaldo Hurtado de la Democracia Popular. La Asamblea se inaugura el 20 de diciembre de 1997 en Ambato, pero la mayor parte de su trabajo lo haría en la Academia de Guerra en Sangolquí y luego en la Universidad Andina. Se clausuró el 5 de junio de 1998 y la versión codificada de la Constitución se publicó en el Registro Oficial el 11 de agosto de 1998, fecha en que entró en vigencia.
Se ha dicho que la Constitución de 1998 tiene un carácter privatista o privatizador, sin embargo lo que si se le reconoce es su gran amplitud en cuanto a derechos humanos y ciudadanos. También se sostiene que esta Constitución, pese a nuestra larga historia de un “presidencialismo fortalecido”, consagró el “hiperpresidencialismo”, porque se creyó que una forma de evitar las continuas confrontaciones entre el ejecutivo y el legislativo sería el de reforzar al primero en detrimento del segundo.
“Así, desde 1979, se han intentado toda una serie de reformas políticas destinadas a robustecer el poder del presidente y del Ejecutivo, a costa de los otros poderes del Estado.
Estos esfuerzos culminaron con la Constitución de 1998, en la cual las atribuciones presidenciales fueron tan aumentadas, que se ha podido llegar a hablar de una especie de “hiperpresidencialismo” ecuatoriano”.[3]
Este hiperpresidencialismo del que nos habla Bustamante lo podemos encontrar en varias disposiciones constitucionales que analizaremos rápidamente.
Las principales atribuciones del Presidente de la República están contempladas en el artículo 171 de la Constitución de 1998. Dentro de estas facultades, el numeral 5 le otorga potestades legislativas a través de la expedición de reglamentos, que en no pocos casos, llegan a modificar leyes e incluso, en base a lo estipulado en el numeral 9 del mismo artículo, el Presidente pudo dictar el denominado Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, que se ha constituido en un cuerpo legal autónomo que no reglamenta ninguna ley.
El Presidente es también un “colegislador” debido a sus facultades de veto consagradas en los artículos 153 y 154 de la Constitución, además de su iniciativa legislativa exclusiva en materia tributaria, penal, presupuestaria y en relación a la división político administrativa del país, conforme al Art. 146. Los artículos 155 y 156 le facultan enviar al Congreso proyectos económicos calificados de urgentes.
Los artículos 104 y 283 le otorgan al Presidente la facultad privativa de convocar a consulta popular. De estos artículos se valió el Presidente Rafael Correa para llamar a consulta popular a fin de convocar a la Asamblea Constituyente que acaba de terminar[4].
Conforme al artículo 109, la revocatoria del mandato afecta únicamente a legisladores, prefectos y alcaldes, no siendo posible la revocatoria del mandato del Presidente de la República.
El artículo 130 establece que en caso de que un Ministro de Estado sea censurado, es facultad del Presidente decidir si este permanece o no en el cargo. Desde 1998 son pocos los ministros censurados que han renunciado o han sido cesados por el Presidente.
EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN DE 2008
En el proyecto de Constitución aprobado el pasado 24 de julio, las facultades del Presidente están previstas en el artículo 147, son algunas menos que las establecidas en la Constitución de 1998, pero son bastante similares. Se mantiene la potestad reglamentaria y la posibilidad de dictar el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva o algún instrumento similar. Mantiene sus facultades de colegislación, sus facultades de veto y la iniciativa legislativa sigue siendo de su exclusividad en proyectos de ley que creen, modifiquen o supriman impuestos, aumenten el gasto público o modifiquen la división político administrativa del país. De conformidad con el artículo 140, el Presidente sigue facultado para enviar proyectos en materia económica calificados de urgentes. Mantiene la capacidad de convocar a consulta popular, aunque deja de ser privativa del Presidente, pero éste puede hacerla sobre cualquier asunto que estime conveniente, lo que podría transformar a nuestra democracia en plebiscitaria, y adicionalmente, todas las preguntas deben contar con el visto bueno de la Corte Constitucional.
Hasta aquí podemos ver que el tan criticado “hiperpresidencialismo” que se consagró en la Constitución de 1998, tan criticado por el Ministro de Gobierno y “Percepciones”, Fernando Bustamante o por asambleístas que antes pregonaban una “ruptura” con el establishment, se mantiene casi inalterado e incluso en ciertos aspectos, reforzado.
Pero todavía hay otros aspectos para analizar en el proyecto de Constitución. En el artículo 261 se establece que el Estado central, es decir, el Presidente, tendrá facultades, aunque en algunos casos delegables, en lo que respecta a seguridad nacional, relaciones internacionales, registro de personas y control migratorio, políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria, fiscal y monetaria, comercio exterior, endeudamiento, planificación nacional, políticas de educación, salud, seguridad social, vivienda, áreas protegidas, recursos forestales, desastres naturales, aplicación de tratados internacionales, espectro electromagnético, telecomunicaciones, puertos y aeropuertos, recursos energéticos, minerales, hidrocarburíferos, hídricos, biodiversidad y forestación, control y administración de empresas públicas nacionales. Estas facultades que fortalecen al Estado central en desmedro de los municipios y las autunomías, al depender enteramente del Presidente, que es quien en definitiva decide en todas estas materias, evidentemente aumentan sus facultades con respecto a la Constitución vigente.
Se podría pensar que un avance en contra del “hipepresidencialismo” con respecto a la Constitución de 1998 es el artículo 130 del proyecto que contempla la destitución del Presidente por parte del Legislativo por arrogarse funciones que no le competan constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional y por grave crisis política y conmoción interna. Sin embargo, aparte de la necesidad del dictamen favorable de la Corte Constitucional, organismo cuya fuente de origen es el Ejecutivo, como veremos más adelante, la destitución del Presidente acarrearía el llamamiento a elecciones anticipadas también de legisladores, en una especie de “muerte cruzada”, por lo que la legislatura difícilmente aplicaría este artículo. El artículo 148 del proyecto establece igual procedimiento para que el Presidente pueda disolver a la Asamblea Legislativa, pero manteniendo también la “muerte cruzada”. Además de que el Presidente se mantendría en el cargo hasta la posesión del nuevo Presidente (que podría ser el mismo), con la facultad de emitir decretos-leyes a su antojo, calculo yo, por un período no menor a 6 meses, y ya vimos lo que hizo Chaves en apenas dos días con su paquetazo de leyes en Venezuela.
Por otro lado, el artículo 131 del proyecto de Constitución vuelve a establecer, al igual que la Constitución de 1978, la destitución por parte del legislativo de los ministros de estado, mientras que el artículo 105 permite la revocatoria del mandato a cualquier autoridad, incluido el Presidente de la República, para lo cual se necesitaría el respaldo de un número no inferior al quince por ciento de inscritos en el registro electoral.
También podríamos pensar que estos son avances en cuanto a “desfortalecer” al Presidente de la República en el proyecto de Constitución gestado, pero es aquí en donde entra a jugar un papel importantísimo la denominada “cuarta función de Estado”, la “Función de Transparencia y Control Social” (FTCS), que tiene como cabeza al “Consejo de Participación Ciudadana y Control Social” (CPCCS) .
De acuerdo con el artículo 204 del proyecto de Constitución, “La Función de Transparencia y Control Social promoverá e impulsará el control de las entidades y organismos del sector público, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público, para que los realicen con responsabilidad, transparencia y equidad; fomentará e incentivará la participación ciudadana; protegerá el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y prevendrá y combatirá la corrupción”.
A su vez, el CPCCS, de conformidad con el artículo 207 del proyecto “promoverá e incentivará el ejercicio de los derechos relativos a la participación ciudadana, impulsará y establecerá mecanismos de control social en los asuntos de interés público, y designará a las autoridades que le corresponda de acuerdo con la Constitución y la ley. La estructura del Consejo será desconcentrada y responderá al cumplimiento de sus funciones”.
La FTCS, de acuerdo con el mismo artículo 204, está conformada, además del CPCCS, por la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las superintendencias. Los superintendentes, de acuerdo con el artículo 213 del proyecto, son designados por el CPCCS de una terna enviada por el Presidente, y a su vez, este Consejo nombra a los titulares de la Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fiscalía General del Estado y Contraloría General del Estado.
Se evidencia mediante este proceso cruzado, como el nombramiento de los miembros de la FTCS y del CPCCS dependen enteramente del Presidente de la República.
El CPCCS, de acuerdo con el artículo 208 del proyecto, también designa al Procurador General del Estado, de una terna enviada por el Presidente y a los miembros del Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de la Judicatura, luego de agotar el proceso de selección correspondiente.
Como podemos ver, el CPCCS, cuyos miembros, insistimos, mediante estos procedimientos cruzados, dependen enteramente del Presidente de la República, le quita la facultad al Legislativo de nominar a todos lo órganos de control, incluido el Consejo Nacional Electoral que conforma, junto con el Tribunal Contencioso Electoral la denominada “quinta función del Estado”, la “Función Electoral”; además de el proceso de selección de los miembros del CPCCS lo organizará y conducirá el Consejo Nacional Electoral.
Así, los miembros de todos los organismos de control y de los entes que vigilan el proceso electoral dependen y se deben al Presidente de la República.
EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN
Debemos señalar también que, junto con el proyecto de Constitución, la Asamblea Constituyente además aprobó un “Régimen de Transición” en caso de que el primero sea aprobado en el referéndum. El Régimen de Transición en su artículo 17 declararía, de ser aprobada la Constitución, concluidos los períodos de diputados elegidos el 15 de octubre de 2006 estableciendo que la Asamblea Constituyente se reunirá cinco días después de proclamados los resultados del referéndum a fin de conformar una “Comisión Legislativa y de Fiscalización”, comúnmente conocida como “Congresillo”, hasta que se elija y posesione a la nueva legislatura manteniendo la misma proporcionalidad política de la Asamblea, es decir con mayoría del movimiento de gobierno Alianza País y sus aliados. La Asamblea también nombrará inmediatamente a un Consejo Nacional Electoral transitorio.
Por otra parte, de conformidad con el artículo 29 del “Régimen de Transición”, el Congresillo nombrará, luego de 15 días de conformado, a los miembros del CPCCS, el que inmediatamente deberá nombrar a todas las autoridades de control detalladas en el artículo 208. No se establece en ninguno de los artículos de este “Régimen de Transición” que los miembros del CPCCS nombrados de acuerdo a este procedimiento deban ser sustituidos luego de las elecciones generales que serán convocadas, es decir quedaran en firme los nombrados por el Congresillo cuya mayoría pertenecería a Alianza País, el movimiento político del Presidente Correa, haciéndose evidente el absoluto dominio que tendría éste sobre todos los órganos de control, los judiciales y los electorales, rompiendo con los principios básicos del Estado de Derecho y de la Democracia detallados anteriormente y consagrándose un régimen muy cercano a la autocracia, pero disfrazado de democracia.
LA CORTE CONSTITUCIONAL
Capítulo aparte merece la denominada Corte Constitucional que sustituiría al Tribunal Constitucional. El artículo 429 del proyecto de Constitución señala que la Corte Constitucional “es el máximo órgano de control, interpretación constitucional y de administración de justicia en esta materia”. Sus nueve miembros se designarán por una comisión calificadora que estará integrada por dos personas nombradas por cada una de las funciones Legislativa, Ejecutiva y de Transparencia y Control Social.
Entre las atribuciones de la Corte Constitucional, aparte de las que le corresponden actualmente al Tribunal Constitucional, podemos señalar por ejemplo, que debe calificar previamente la constitucionalidad de las preguntas que se quieran hacer en una consulta popular, donde se pervierte la supuesta iniciativa general para convocar a consulta. Igualmente, se necesita un “dictamen de admisibilidad” de este ente para iniciar un juicio político en contra del Presidente, el que evidentemente no otorgará si sus miembros son nombrados por éste. Tiene iniciativa legislativa y también califica la constitucionalidad de las leyes vetadas por el Presidente. Puede autorizar al Presidente la disolución de la legislatura y permitirle, mientras se elige nuevos legisladores, la promulgación de decretos-leyes de urgencia económica, incrementado la iniciativa legislativa que tiene actualmente el Presidente. Inclusive, de acuerdo al artículo 439 del proyecto, se puede presentar ante este organismo una acción en contra de sentencias, autos y resoluciones, poniendo bajo su égida a la Función Judicial. Sus miembros no están sujetos al juicio político y tampoco pueden ser removidos por quienes los designen, estableciéndose una especie de autodepuración.
En el “Régimen de Transición” se establece que una vez que estén constituidas las nuevas funciones Legislativa, Ejecutiva y de Transparencia y de Control Social, se organizará una comisión calificadora para designar a los magistrados de la primera Corte Constitucional y el proceso del concurso será dictado por el CPCCS.
Se hace evidente como este organismo, la Corte Constitucional, será también cooptado por el Ejecutivo, al tener prácticamente la mayoría de votos de esta comisión calificadora, pues no solo tendrá los votos de la función Ejecutiva, sino también lo de la de Transparencia y de Control Social cuyos miembros dependen en su mayoría del Ejecutivo. Además las reglas de elección serán dictadas por el CPCCS, dependiente también del Ejecutivo.
CONCLUSIONES
En el Ecuador, como en la mayoría de Latinoamérica, desde nuestra primera Constitución Política se estableció el régimen presidencial como forma de gobierno, régimen en que la figura del Presidente y el Ejecutivo siempre han estado fortalecidas en desmedro de las otras funciones del Estado, teniendo su clímax con la Constitución de 1998.
Este fortalecimiento de la figura presidencial en lugar de permitir mayor gobernabilidad, lo que en realidad ha hecho es afectar negativamente al Ejecutivo, ya que los temas políticos coyunturales recaen directamente sobre el Presidente, lo que genera un confrontación directa entre Ejecutivo y Legislativo, lo que ha impedido que trabajen juntos en beneficio del país.
En el nuevo proyecto de Constitución elaborado por la Asamblea Constituyente, en lugar de atenuarse el presidencialismo tan criticado en la Constitución de 1998, se lo ha aumentado exponencialmente, consagrándose definitivamente un régimen hiperpresidencialista y autocrático en el Ecuador.
Esto se deduce, en primer lugar, de que la mayoría de disposiciones de la Constitución de 1998 que fueron tachadas de hipepresidencialistas se mantienen, salvo la destitución de ministros, pero que requiere de una mayoría de dos tercios muy difícil de lograr.
En segundo lugar, se crean una serie de entes y organismos que fortalecerán aún más al Ejecutivo. En contra de la lógica y la doctrina constitucional, que han demostrado la necesidad del establecimiento de tres funciones del Estado, se crean dos nuevas funciones, la “Función Electoral” y la “Función de Transparencia y Control Social”, que tiene como cabeza al “Consejo de Participación Ciudadana y Control Social” cuyos miembros tienen como fuente de origen al Ejecutivo, siendo éstos los organismos encargados de nombrar a todos los representantes de los órganos de control, y junto con el Ejecutivo y el Legislativo, nombrar a los miembros de la poderosísima Corte Constitucional.
Así, el Ejecutivo y el Presidente son la matriz de origen de un órgano del Estado, la Corte Constitucional, que como hemos podido analizar, se constituye en un poder que está por encima de los otros tres tradicionales y de los dos nuevos creados por la Asamblea. Esta súper poderosa Corte Constitucional, que además nacerá politizada desde su conformación gracias al “Régimen de Transición”, debido a su diseño institucional estará por sobre todos los poderes el Estado, resolverá los pedidos de consulta popular, revisará fallos de la Corte, Tratados Internacionales y además sus funcionarios no podrán ser destituidos ni enjuiciados.
Como la cereza del pastel al hiperpresidencialismo resultante del proyecto de Constitución, nos encontramos con el “Régimen de Transición”, mediante el cual el actual gobierno se asegura el dominio de la Función de Transparencia y Control Social y de su Consejo de Participación Ciudadana y Control Social y a través de este, de todos los organismos de control, de la Función Electoral y de la poderosa Corte Constitucional.
Estos súper poderes del Presidente tendrán como consecuencia, en primer lugar, que los conflictos y diferencias no se resuelvan a través de la negociación o el dialogo, sino a través de la amenaza y la imposición, lo que a su vez, convertirá al Presidente en el responsable de todo lo que acontezca, intensificando la pugna de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo y manteniendo en la calle a la polítca; y, en segundo lugar, se fortalecerá también el caudillismo y el clientelismo que tanto mal le han hecho al Ecuador.
En definitiva, en el proyecto de Constitución elaborado por la Asamblea Constituyente se consagra un régimen que rompe definitivamente con la división de poderes característica del Estado de Derecho y a su vez restringe los presupuestos mínimos que debe tener la Democracia, colocándose, dentro del continuo que analizamos arriba, muy cerca de una autocracia o hegemonía cerrada.
Para finalizar, citamos al actual Ministro de Gobierno y "Percepciones", Fernando Bustamante:
“De esta forma, aunque parezca contradictorio, un verdadero fortalecimiento de la posición del presidente, requiere al menos dos movimientos: a) uno que le devuelva corresponsabilidad al Congreso Nacional, en las tareas del Gobierno y que lo haga más imputable (y no menos), y b) otras que le devuelvan al Estado y los órganos representativos de la voluntad ciudadana, la capacidad de hacerse valer y de autonomizarse frente a los poderes fácticos que manipulan al Estado incluso desde las sombras”.[5]
[1] Corral B, Fabián, “Apuntes sobre Política y Democracia”, en Corral B., Fabián y Pérez Ordóñez, Diego: El Juego de la Democracia, 1ª Ed., Quito, Taurus Ecuador, 2005, pp. 73
[2] Ver: De la Torre, Carlos, Un solo toque: Populismo y Cultura Política en Ecuador, Quito, Centro Andino de Acción Popular, 1996
[3] Bustamante Fernando, “Hiperpresidencialismo”, Diario Hoy, 8 de septiembre de 2006, Quito
[4] Rafael Correa se posesiona como presidente el 15 de enero de 2007 y como había ofrecido en su campaña, firma el Decreto 002 de su Gobierno mediante el cual solicita al Tribunal Supremo Electoral (TSE) que llame de manera inmediata a consulta popular para que se decida convocar a una Asamblea Constituyente para redactar una nueva Constitución. La convocatoria la ampara en lo manifestado en el artículo 283 y en el numeral 2 del artículo 104 de la Constitución, pero elimina la frase “distintas de las previstas en el número anterior”, violando dichos artículos, primero por no ajustarse a lo estipulado en el Art. 283 que habla únicamente de reformas y no de asambleas, y luego, por la mutilación del Art. 104 que desvirtúa su sentido.
[5] Bustamante Fernando, “Hiperpresidencialismo”, Diario Hoy, 8 de septiembre de 2006, Quito
